Suomen EU-puheenjohtajuus ja EU:n yhteinen turvapaikkajärjestelmä

276

Kirjoittaja: Östen Wahlbeck

Suomi toimi EU-puheenjohtajana vuoden 2019 jälkimmäisen puoliskon. Suomen puheenjohtajakauden aikana tuli kuluneeksi 20 vuotta Eurooppa-neuvoston Tampereen erityiskokouksesta, jossa sovittiin EU:n yhteisestä turvapaikkajärjestelmästä (Common European Asylum System, CEAS), joten odotukset sen kehittämisen suhteen olivat korkealla.  Mitä asioita puheenjohtajamaa painotti turvapaikkapolitiikkaan liittyen? Edistyttiinkö EU-tasolla tämän aiheen käsittelyssä?

EU-tason maahanmuutto- ja turvapaikkapoliittisia linjauksia odotettiin erityisesti Suomessa, koska kevään eduskuntavaalien jälkeen uusi hallituskoalitio aloitti toimintansa. Sipilän hallitus suhtautui varauksellisesti EU:n neuvoston päätöksiin, jotka liittyivät turvapaikanhakijoiden sisäisiin siirtoihin (Wahlbeck, 2019). Uuden hallituksen odotettiin noudattavan perinteisiä suomalaisia käytäntöjä ja sitoutuvan yhteiseen EU-linjaan. Rinteen hallitusohjelmassa, jota myös nykyinen Marinin hallitus noudattaa, kuvaillaan EU-yhteistyötä perusteellisesti. Ohjelmassa myös sitoudutaan erikseen tukemaan EU:n turvapaikkapolitiikkaa, jonka sanotaan pohjautuvan “EU-tason yhteisiin sääntöihin, yhteisesti sovittuun vastuunjakoon ja toimintaperiaatteisiin kuten korjattuun Dublin-järjestelmään sekä yhteistyöhön YK:n pakolaisjärjestön kanssa” (Suomen hallitus 2019a, 69). Tämän hallituksen voi siis vähintään odottaa olevan kiinnostunut CEAS:in kehittämisestä.

Rinteen hallitus linjasi Suomen puheenjohtajakauden prioriteetit erillisessä ohjelmassa Kestävä Eurooppa – Kestävä tulevaisuus.  Ohjelman mukaan puheenjohtajuutensa aikana Suomi keskittyy neljään aihepiiriin: yhteisten arvojen ja oikeusvaltioperiaatteen vahvistamiseen, kilpailukykyisemmän ja sosiaalisesti eheämmän unionin luomiseen, EU:n aseman vahvistamiseen globaalina ilmastojohtajana ja kansalaisten kokonaisturvallisuuden takaamiseen. Ohjelmassa muuttoliikkeestä mainitaan muun muassa, että sen ”tehokas hallinta edellyttää kokonaisvaltaista lähestymistapaa, jossa otetaan huomioon muuttoliikkeen sisäinen ja ulkoinen ulottuvuus”. Yleisesti ottaen ohjelma peilaa EU:n perinteistä lähestymistapaa muuttoliikkeisiin, joka painottaa turvallisuuteen ja hallintaan liittyviä toimenpiteitä. Esimerkiksi raja- ja merivartiovirasto Frontexin sekä maahanmuuttajien palautuspolitiikan vahvistaminen mainitaan tekstissä eksplisiittisesti. Ohjelmassa myönnetään yhteisen turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan luomiseen liittyneet ongelmat ja todetaan tarve asian korjaamiseksi:

”Yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän hyväksyminen yhtenä pakettina olisi ollut tehokkain EU-tasoinen ratkaisu, mutta lukuisista yhteisistä ponnistuksista huolimatta tähän ei ole päästy. Mahdollinen tie eteenpäin voisi avautua hyväksymällä yksi kerrallaan ehdotuksia, joista yhteisymmärrys olisi saavutettavissa. Näin EU voisi ottaa välttämättömiä edistysaskeleita ja saavuttaa konkreettisia tuloksia muuttoliikkeen hallinnassa.”

Löytyykö yhteinen linja yksittäisistä kehitysehdotuksista?

Muuttoliikkeen hallintaan liittyen on keskusteltu sekä pakolaisten uudelleensijoittamisesta että turvapaikanhakijoiden sisäisistä siirroista. Uudelleensijoittamisella (resettlement) tarkoitetaan pakolaisten valintaa ja siirtämistä maasta, josta he ovat hakeneet suojelua, kolmanteen maahan joka on suostunut ottamaan heidät vastaan pysyvästi oleskelevina pakolaisina, esimerkiksi kiintiöpakolaisina. EU ei sinänsä ole ollut aktiivinen toimija uudelleensijoittamisessa, vaan jäsenvaltiot ovat toimineet suoraan yhteistyössä UNHCR:n kanssa. Sisäisillä siirroilla (relocation) tarkoitetaan sen sijaan tilanteita, joissa turvapaikanhakijoita siirretään EU:n jäsenvaltiosta toiseen käsittelyä varten. Näistä siirroista ja jäsenvaltioiden vastuunjaosta on ollut paljon erimielisyyksiä. EU-puheenjohtajakauden ohjelmassa tuodaan esiin Suomen pitkäaikainen tavoite tukea pysyvämpiä pakolaisten uudelleensijoitusohjelmia tilannekohtaisten ratkaisujen sijaan:

”Uudelleensijoittaminen on ollut yksi tehokkaimmista tavoista auttaa haavoittuvimmassa asemassa olevia muuttoliikekriiseissä. EU:n laajuinen, riittävillä taloudellisilla kannustimilla tehostettu  uudelleensijoittamisohjelma muodostaisi hallitun tavan helpottaa muuttoliikepaineita ja osoittaa  solidaarisuutta niitä maita kohtaan, joihin on merkittävästi tulijoita.”

Toisin sanoen, koska CEASin kokonaisvaltaista kehittämistä ei ohjelmassa pidetä todennäköisenä, ratkaisuksi tarjotaan pienempien kehitysehdotuksien hyväksymistä yksi kerrallaan. Ohjelmassa myös todetaan, että ”nk. valvottujen keskusten perustamisessa EU:n alueelle ei ole edetty.  Ajankohtaisempi aloite olisi mereltä pelastettujen sijoittamiseksi käyttöönotettava väliaikainen järjestely, jolla voitaisiin osaltaan ratkaista pelastettujen EU:n sisäiseen sijoittamiseen[1] liittyviä haasteita, joita on toistaiseksi ratkottu tapauskohtaisesti”.

Käytännössä CEAS:in pienemmillä kehittämisehdotuksilla ei kuitenkaan ole ollut merkittävää vaikutusta, koska ne eivät ole saaneet jäsenvaltioilta laajaa tukea. Mitä tulee turvapaikanhakijoiden sisäisiin siirtoihin, viime vuosina on ollut useita tapauksia, joissa on jouduttu turvautumaan tilannekohtaisiin, kiireellisiin mereltä pelastettujen siirtolaisten siirtoihin. Suomen puheenjohtajakauden aikana, 23.9.2019, Saksa, Ranska, Italia ja Malta pääsivät väliaikaiseen sopimukseen keskiseltä Välimereltä pelastettujen siirtolaisten maihinnoususta ja siirroista. Tätä tekstiä kirjoittaessa tämän nk. Maltan sopimuksen tulevaisuus on epäselvä. Sopimus esiteltiin EU:n sisäministereille 8.10.2019 oikeus- ja sisäasioiden neuvoston kokouksessa, mutta siitä ei päästy sopuun. Itse asiassa ei ole selvää, allekirjoittaako edes Suomi sopimusta. Sisäministeri Maria Ohisalon mukaan hallitus keskustelee siitä, kuinka monen valtion edellytetään allekirjoittavan sopimuksen ennen Suomea. Johtopäätöksenä voidaan siis todeta, että Suomen puheenjohtajakauden aikana CEASin suhteen ei edetty merkittävästi. 1.1.2020 puheenjohtajuus siirtyi Kroatialle monien kysymysten jäädessä avoimiksi.

Lähteet

Suomen hallitus (2019a) Osallistava ja osaava Suomi – sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävä yhteiskunta. Pääministeri Rinteen/Marinin hallitusohjelma.

Suomen hallitus (2019b) Kestävä Eurooppa – Kestävä tulevaisuus. Suomen EU-puheenjohtajakauden ohjelma.  

The Joint Declaration of Intent on a Controlled Emergency Procedure (nk. Maltan sopimus)(2019).

Wahlbeck, Ö. (2019) To Share or Not to Share Responsibility? Finnish Refugee Policy and the Hesitant Support for a Common European Asylum System, Journal of Immigrant & Refugee Studies, 17:3, 299-316, https://doi.org/10.1080/15562948.2018.1468048

[1] Tämä liittyy EU:n ”sisäisiin siirtoihin”, vaikka ohjelman tässä kohdassa jostain syystä käytetään termiä ”sisäinen sijoittaminen”.