Kirjoittaja: Heikki Kerkkänen
Sekä kansainvälistä että suomalaista pakolaispolitiikkaa ohjaa tavoite muuttoliikkeiden hallittavuudesta. Tämä hallittavuuden ideaali on synnyttänyt sopimuksia, organisaatioita ja käytäntöjä, joista yksi tärkeimmistä on vuonna 1951 toimintansa aloittanut YK:n pakolaisasiain päävaltuutettu (UNHCR) toimintatapoineen. UNHCR:llä on paljon asiantuntijavaltaa, ja sillä on valtioiden ohella valtuudet päättää kuka tarvitsee oikeasti suojelua ja kuka ei. Usein se joutuu myös kohtaamaan raa’an todellisuuden, jossa valtiot ohittavat sen kokonaan pakolaispoliittisessa päätöksenteossaan.
UNHCR:n tehtäväksi muodostui heti alussa ”kestävien ratkaisujen” luominen pakolaisille yhteistyössä hallitusten ja eri järjestöjen kanssa. Kestävät ratkaisut pohjautuvat kolmeen käytäntöön: paluuseen entiseen kotimaahan silloin, kun sen olosuhteet eivät ole enää pakolaisuutta aiheuttavia, asettumiseen lähialueille, sekä viimeisenä vaihtoehtona pakolaisen uudelleensijoittamiseen ensimmäisestä turvapaikkamaasta toisaalle silloin, kun pysyvä asettuminen lähialueelle ei ole mahdollista (Loescher & Milner 2011, 192). Jälkimmäisestä on kyse silloin, kun ihmisiä valitaan Suomen pakolaiskiintiöön.
Keskustelu Suomen pakolaiskiintiön koosta kuvastaa hyvin UNHCR:n toimintakenttää. Valtiot luottavat UNHCR:n arvioon henkilöiden kansainvälisen suojelun tarpeesta ja periaatteessa myös pitävät kolmen kestävän ratkaisun suojeluarkkitehtuuria selkeänä. Samalla valtioissa muodostuva näkemys omasta ”kansallisesta edusta” ohjaa varsin paljon sitä, kuinka paljon UNHCR-vetoista suojeluarkkitehtuuria käytännössä tuetaan ja resursoidaan.
Jo alusta asti oli selvää, että UNHCR joutuu työskentelemään pakolaisuuteen eriasteisella vakavuudella suhtautuvien hallitusten ristipaineessa. Käyttövoimanaan hallitusten kanssa neuvottelussa UNHCR:lla oli ja on edelleen asiantuntijuus (Loescher & Milner 2011, 196).
Tärkeimmässä pakolaisuutta puitteistavassa pakolaisten oikeusasemaa koskevassa yleissopimuksessa vuodelta 1951 UNHCR:lle annettiin tehtäväksi ”valvoa pakolaisten suojelua koskevien kansainvälisten yleissopimusten soveltamista”. Lisäksi sopimuksen johdanto-osassa todetaan, että pakolaisuuteen liittyvien kysymysten ”tehokas yhdenmukaistaminen” riippuu valtioiden yhteistoiminnasta UNHCR:n kanssa. Geneven pakolaissopimuksen ratifioinut jäsenmaa siis tunnustaa samalla UNHCR:n erityisen roolin.
UNHCR on tuottanut suuren määrän opaskirjallisuutta kansainvälistä suojelua koskevan päätöksenteon tueksi. Kun valtio tai UNHCR:n toimipiste toimii UNHCR:n maalinjausten ja toimintaohjeiden mukaisesti, se toimii monen pakolaisten oikeuksia ajavan järjestön näkökulmasta moraalisesti oikein. Jos taas toimitaan vastoin UNHCR:n suosituksia, valtion katsotaan livenneen yhteisesti sovituista velvoitteista, rikkovan palautuskiellon periaatetta ja altistavan suojelua tarvitsevia ihmisiä vainolle lainvastaisesti.
UNHCR:stä muodostui erityisesti alkuvuosikymmeninään Loescherin ja Milnerin (2011, 194) sanoin pakolaisuutta koskevien normien ”opettaja” valtioille. Vaikka sen rahoitus riippuu täysin YK:n jäsenvaltioiden poliittisesta tahdosta, ja suvereenit valtiot pystyvät tekemään päätöksiä riippumatta UNHCR:n kannasta, siihen luotetaan. UNHCR ikään kuin ohjaa, opastaa ja neuvoo valtioita käyttäytymään yhteisessä pöydässä, johon jokainen haluaa selkeät säännöt.
Scheel ja Ratfisch (2014) toteavat, että UNHCR on ”globaali väestöpoliisi”, joka voi jakaa ihmisiä kansainvälistä suojelua tarvitseviin sekä muuhun liikkuvaan väestöön. Tätä väestöpoliisin valtaa UNHCR käyttää myös silloin, kun se ehdottaa valitsemiaan pakolaisia uudelleensijoitusohjelmaansa. UNHCR toteaa, että kolmesta pakolaiskriisien ”kestävästä ratkaisusta” vapaaehtoinen ja turvallinen paluumuutto sekä pakolaisen sijoittuminen kotimaan lähialueelle ovat ensisijaisia käytäntöjä pakolaisten auttamisessa. Uudelleensijoittaminen kolmanteen maahan on mahdollinen vain ”kaikkein haavoittuvimmassa asemassa oleville”, joiden kohdalla UNHCR on todennut pysyvän asettumisen oleskelumaahan olevan mahdotonta.
UNHCR:n mandaatti on sen olemassaoloaikana muuttunut puhtaan pakolaisoikeudellisesta Geneven sopimuksen lipunkantamisesta suuntaan, jossa se on ollut mukana myös kehitysyhteistyön suunnittelussa, rajavalvojien kouluttamisessa ja kansainvälisen siirtolaisuusjärjestö International Organisation for Migrationin (IOM) kanssa yhdessä toteutettavien ”vapaaehtoisen paluun” ohjelmien toimeenpanossa. UNHCR:n tavoitteena on pitää huolta myös maan sisäisistä pakolaisista, kansalaisuudettomista ja muista ryhmistä.
Tällaista kokonaisuutta Scheel ja Ratfisch kutsuvat nimellä ”liikkuvuuden managerointi”. Kyseessä on hallinnan järkeilyn tapa, jonka kantavana ajatuksena on kansallisvaltioiden integriteetin säilyttäminen, kansainvälisen liikkuvuuden uomiinsa laittaminen sekä maahantuloprosessien sujuvoittaminen. Liikkuvuuden managerointi eroaa vahvoista turvallisuus- ja talouskeskeisistä hallinnan tyyleistä korostamalla ihmisoikeusajattelua, valtioiden keskinäistä tukea sekä palautuskieltoa velvoittavana käytäntönä. Ykköshuolenaihe liikkuvuuden manageroinnissa on silti ennemmin valtioiden kyky hallita liikkuvuutta kuin liikkuvan väestön oikeuksien toteutuminen sinänsä (Scheel & Ratfisch 2014).
UNHCR on kuitenkin saanut kritiikkiä, koska YK:n jäsenmaiden vapaaehtoisesta resursoinnista täysin riippuvaisena organisaationa se joutuu neuvottelemaan luovasti. Laajoista yhteistyöprojekteista huolimatta se kohtaa kitsaiden valtioiden aikaansaaman todellisuuden, jossa UNHCR:n pakolaiseksi rekisteröimiä ihmisiä jää jatkuvasti pitkittyneisiin oikeudellisiin limbotiloihin oleskelumaihinsa.
Kansainvälisen suojelun ja uudelleensijoittamisen tarpeesta voi olla yksimielisyys, mutta monet valtiot päättävät priorisoida kansallista turvallisuutta pakolaisten suojelun kustannuksella. Samalla ilman UNHCR:n tunnustamaa asemaa jääneet ihmiset ovat kyseenalaistaneet UNHCR:n legitimiteetin kokonaan ja pitäneet ongelmallisena sitä, että hallituksenvälinen järjestö puhuu YK:n jäsenmaille ikään kuin heidän suullaan (Scheel & Ratfisch 2014).
Suomi kohtaa pakolaispolitiikassaan samanlaiset haasteet kuin UNHCR valtioidenvälisenä järjestönä. Lepolan (2000) mukaan valtion suvereenisuuden ja tehokkuuden sekä pakolaisten suojelun ja oikeusturvan periaatteet ovat kautta aikojen muodostaneet Suomen pakolaispolitiikan perusjännitteet. Esimerkiksi Suomen ensimmäisessä hallituksen maahanmuuttopoliittisessa ohjelmassa vuodelta 1997 UNHCR:n keskeinen rooli tunnustetaan ja uudelleensijoittaminen Suomeen nähdään osana kansainvälisen pakolaisongelman ratkaisua.
Samalla muistutetaan Suomen edun olevan keskeisin kriteeri, jolla maahantuloa säädellään. Tuolloinen maahanmuuttopoliittinen ohjelma oli nimeltään ”hallittu maahanmuuttopolitiikka ja tehokas kotoutuminen”, jossa hallitus ilmoitti tavoitteeksi pakolaiskiintiön nostamisen 1000 henkilöön.
Syyrialaisten lisäkiintiö on parina vuotena nostanut pakolaiskiintiön 1050:een, mutta tämän jälkeen luku on laskenut perinteiseen 750 henkilöön. UNHCR:n näkökulmasta perustetta lisäkiintiöstä luopumiselle ei ole, koska Syyrian sisällissota ei osoita laantumisen merkkejä, Syyrian naapurivaltiot ovat edelleen ylikuormittuneita, ja vuonna 2017 jopa 1,2 miljoonaa haavoittuvimmassa asemassa olevaa pakolaista tarvitsee uudelleensijoitusta. Kuitenkin vain noin 30 valtiota tarjoaa uudelleensijoitusta pakolaisuuden yhtenä ratkaisukeinona. Tämä tarkoittaa uudelleensijoitusta reilulle 100 000 pakolaiselle vuosittain.
Se, millaisen painoarvon poliittiset päättäjät antavat heikoimmassa asemassa olevien pakolaisten suojelulle ja toisaalta taloudelliselle tehokkuudelle ja valtion suvereniteetille, ratkaisee tulevaisuudessakin kiintiön tason ja UNHCR:n tavoitteiden toteutumisen. Toistaiseksi näyttää siltä, että hallitusten on helppoa vedota talouden niukkuuteen poliittisia arvovalintoja puolusteltaessa.
Kirjallisuus:
Lepola, Outi (2000) Ulkomaalaisesta suomenmaalaiseksi: monikulttuurisuus, kansalaisuus ja suomalaisuus 1990-luvun maahanmuuttopoliittisessa keskustelussa. Helsinki: Suomalaisen Kirjallisuuden Seura.
Gil Loescher & James Milner (2011) UNHCR and the Global Governane of Refugees. Teoksessa Alexander Betts (toim.) Global Migration Governance. Oxford: Oxford University Press.
Stephan Scheel & Philipp Ratfisch (2014) Refugee Protection Meets Migration Management: UNHCR as a Global Police of Populations, Journal of Ethnic and Migration Studies, 40:6, 924-941.
