Eräs kansainvälisen järjestelmän merkittävimmistä kehityslinjoista on viime vuosikymmenten aikana ollut valtiokeskeisyyden murtuminen. Valtioiden rinnalle ja osittain niiden sijaan on noussut erilaisia ei-valtiollisia toimijoita, kuten kansainvälisiä järjestöjä ja monikansallisia yrityksiä, sekä etnisiä ryhmiä, uskonnollisia yhteisöjä, ja kapinallisryhmittymiä, jotka käyttävät yksittäisten ihmisten kannalta merkityksellistä valtaa. Vastaavasti valtion merkitys on monessa suhteessa liudentunut.
Kehitys näkyy myös pakolaisten suojelun alueella. Siirtomaajärjestelmän hajoaminen, idän ja lännen vastakkainasettelun hälventyminen ja muut valtioiden sisäisiä ja globaaleja valtarakenteita perustavanlaatuisella tavalla muokanneet prosessit ovat johtaneet eräissä Aasian ja Afrikan maissa sisällissotiin ja pitkittyneisiin konflikteihin sekä laajamittaisiin humanitaarisiin kriiseihin. Jo ennestään huterat valtiorakenteet ovat heikentyneet tai jopa hajonneet. Konfliktialueilla valtiolle perinteisesti kuulunutta valtaa, myös pakkovaltaa, käyttävät nykyisin monenlaiset toimijat ulkovaltojen tukemista väliaikaishallinnoista etnisiin ja uskonnollisiin ryhmittymiin ja terroristi- ja rikollisjärjestöihin. Kuvattu kehitys on lisännyt pakolaisten liikehdintää levottomista kotimaista lähialueiden pakolaisleireille ja parempien mahdollisuuksien toivossa myös kauemmas.
Tämä näkyy myös meillä Suomessa. Suuri osa Suomesta ja muista EU-maista turvapaikkaa hakevista henkilöistä tulee Afganistanista, Irakista ja Somaliasta,1 eli maista, joissa valtiorakenteet ovat heikot tai jopa kokonaan hajonneet. Tyypillistä näille pakolaistilanteille on, että pako on muiden toimijoiden kuin valtion toiminnan aiheuttamaa – pitkälti siitä syystä, että kotivaltio on liian heikko vainoamaan kansalaisiaan tai tarjoamaan suojaa vainoa vastaan. YK:ssa vuonna 1951 hyväksytyn pakolaissopimuksen2 varaan rakentuva pakolaisten suojelujärjestelmä ei kuitenkaan kykene ongelmitta vastaamaan tästä todellisuudesta kumpuaviin haasteisiin. Tämä johtuu siitä, että pakolaissopimuksen tulkinta heijastelee yhä nykyäänkin sopimuksen laatimisajan todellisuutta, jota leimasi toisen maailmansodan juutalaisvainojen muisto ja Itä-Euroopan totalitaaristen valtioiden kansalaisiinsa kohdistama vaino. Sopimuksen syntyaikana pakolainen nähtiin vahvan valtion joko mielipiteidensä tai henkilöönsä liittyvän syyn vuoksi vainoamana uhrina.
Pakolaissopimuksen tulkinnan valtiokeskeisyys näkyy siinä, että erilaisten ei-valtiollisten toimijoiden aiheuttamia loukkauksia pakenevat turvapaikanhakijat ovat usein jääneet pakolaissopimuksen tarjoaman suojan ulkopuolelle. Esimerkiksi lähisuhde- tai kunniaväkivaltaa pakenevien henkilöiden kohtaamat loukkaukset redusoidaan usein yksityishenkilöiden välisiksi eikä niiden rakenteellista luonnetta kyetä aina tunnistamaan. Vastaavasti heikoista tai hajonneista valtioista tulevien turvapaikanhakijoiden kohdalla paon syynä pidetään erottelematonta väkivaltaa ilman, että konfliktien poliittiset, etniset ja uskonnolliset jännitteet – ja siten pakolaissopimuksen soveltamisen kannalta olennaiset piirteet – tunnustettaisiin asianmukaisesti.
Pakolaisten suojelujärjestelmän oikeutettavuuden ja merkityksellisyyden ylläpito edellyttävät, että järjestelmän kulmakiven, YK:n pakolaissopimuksen, tulkintaa kehitettään siten, että se vastaisi paremmin pakolaisuuden nykytodellisuutta ja siis myös ei-valtiollista vainoa pakenevien henkilöiden tarpeita. Pakolaissopimuksen soveltamisessa on kyse rajanvedosta merkityksellisen ja merkityksettömän välillä. Kuka ansaitsee suojelua ja kuka jää sen ulkopuolelle? Olennainen kysymys on, miten tämä erottelu tehdään. Minkälaisia oletuksia, valintoja, tavoitteita ja arvoja se ilmentää, ja miten se näyttäytyy oikeusjärjestyksen kokonaisuuden kannalta arvioituna? Tehdäänkö erottelu merkityksellisen ja merkityksettömän välillä siten, että se on oikeusjärjestyksen ydinperiaatteiden, kuten yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon valossa hyväksyttävä?
On tärkeä jatkaa sellaisten pakolaissopimuksen tulkinnan ja soveltamisen tapojen hahmottamista, joilla voitaisiin vastata entistä paremmin nykypäivän pakolaisten tarpeisiin. Olennaista tässä on julkisen ja poliittisen uudelleenmäärittäminen sekä valtiokeskeisyyttä ylläpitävien ajatusmallien kyseenalaistaminen. Huomiota tulee kiinnittää valtion ja yksilön välisen suhteen lisäksi myös muihin yksilön kannalta merkityksellisiin valtasuhteisiin. Kyse on vallan rakenteista ja siitä, miten niitä kyetään tai halutaan tunnistaa, ja miten niihin suhtaudutaan turvapaikkaa koskevassa päätöksenteossa.
Kirjoitus perustuu kirjoittajan väitöskirjatutkimukseen “Fragmented State Power and Forced Migration. Study on Non-State Actors in Refugee Law”, joka tarkastettiin Turun yliopiston oikeustieteellisessä tiedekunnassa vuonna 2011 ja joka ilmestyy vuonna 2012 Brill-kustantamon julkaisemana.
1. UNHCR, Asylum Levels and Trends in Industrialized Countries, 2010.
2. Pakolaisen oikeusasemaa koskeva yleissopimus SopS 77/1968.
